COMENTARIO AL FALLO: VERZEÑASSI SERGIO DANIEL Y OTS. C/ SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS S/ ACCION DE AMPARO AMBIENTAL. - JUZ GADO DE INSTRUCCION Nº 3 DE PARANA – PROV. ENTRE RIOS.
Dr. Oscar M. Taborda (Publicado originalmente en Observatorio de los Derechos Humanos Link al archivo original: http://www.observatoriodelosderechoshumanos.org/modules.php?name=News&file=article&sid=673 )
“... Los hombres del gobierno, y quienes impulsan su accionar, parecen una manada de elefantes yendo hacia el suicidio, porque el daño ambiental es un problema de todos: mientras el daño, como fue conocido clásicamente, fue un episodio mas o menos discreto de conflicto privado, el daño ambiental es un episodio de interés general, que abarca a todos, a ricos y a pobres, a fuertes y a débiles, a gobernantes y a gobernados, a los habitantes de hoy, y a sus hijos, y a sus nietos...”. Atilio Anibal Alterini , (en RESPONSABILIDAD AMBIENTAL – Editorial de Belgrano 1999)
Introducción – Reseña de lo solicitado por los actores
El Presidente y el Secretario del FORO ECOLOGISTA DE PARANA – como representantes de una ong en el marco del art 43 CN y como ciudadanos y vecinos de la ciudad de Paraná, y un abogado local, quien también lo hace por su propio derecho en calidad de ciudadano y vecino de la misma ciudad se presentan mediante acción de amparo y solicitan del tribunal provincial que se ordene al Poder Ejecutivo el mantenimiento de la emergencia ambiental del bosque nativo y la diversidad biológica que lo conforma establecida por el ejecutivo provincial mediante el decreto 4519/03, y se establezca un plazo de dos años para la conformación de la estrategia Provincial de Diversidad Biológica, a fin de que en dicho marco se elabore y apruebe un plan de Preservación, Recomposición y Sustentabilidad del Bosque Nativo de Entre Ríos. Argumentan los actores que de acuerdo a la teoría de los actos propios no puede validamente el ejecutivo desinstalar el estado de emergencia dado que los fundamentos de hecho esgrimidos como considerandos al momento del dictado del decreto 4519/03 subsisten en ese momento y, con el dictado del decreto 1317/04 se agravaría la situación ambiental del bosque nativo entrerriano.
Según los actores, la ilegitimidad de las omisiones y acciones de la provincia se configura además, por el incumplimiento del plazo determinado por los Decretos 4519 y 4785 del año 2003 y sus procedimientos, lo que entre otras cosas ha producido una normativa obsoleta, limitada y retrógrada, tal es la calificación que los actores otorgan al decreto impugnado (1317/04), atento “...vuelve las cosas al estado jurídico institucional anterior a la declaración de la emergencia ambiental, escenario jurídico e institucional que posibilitó y promocionó la actual devastación de la diversidad biológica (insustentabilidad ecológica y económica como capital ambiental) en marcha y un grave proceso de expulsión social (insustentabilidad social) de los habitantes del campo, hacia las ciudades...”
Se debe señalar, compartiendo el análisis que del cuadro de situación hace la parte actora, el presumible desconocimiento del nuevo Derecho Ambiental Argentino por parte de los gestores del decreto impugnado, ya que en su Art. 5º no desalienta la deforestación disponiendo que la Secretaría de la Producción, exigirá la presentación de un plan de uso sustentable, que deberá incluir rotaciones de cultivos, sistematización de suelos, labranza mínima y toda otra práctica conservacionista, estando facultada para determinar las exigencias que contendrá la documentación prevista en el presente artículo, como así también, para el Registro de Desmonte del artículo 6°.
A riesgo de ser extenso se indica lo que propone la Agenda XXI , documento emanado de la Cumbre de Rio de 1992 en el que se trazan lineamientos generales y planes de acción a desarrollar por los paises partes, con respecto a la Promoción de métodos eficaces de aprovechamiento y evaluación para recuperar el valor integro de los bienes y servicios derivados de los bosques, las tierras forestales y las tierras arboladas:
Entre otras potencialidades de los bosques y tierras forestales se menciona que, dado que los recursos forestales son renovables, se pueden administrar de forma sostenible y compatible con la conservación del medio ambiente. Indica a los estados que al formular políticas forestales, se debería tener plenamente en cuenta el efecto de la explotación de los recursos forestales en el valor de los demás productos que pueden obtenerse de los bosques.
Entre los objetivos a lograr se mencionan como prioritarios el reconocimiento de los valores social, económico y ecológico de los árboles, los bosques y las tierras forestales, incluidas las consecuencias de los daños causados por la falta de bosques; promover el uso de metodologías que incorporen el valor social, económico y ecológico de los árboles, los bosques y las tierras forestales en los sistemas nacionales de contabilidad económica; velar por su ordenación sostenible en forma que sea compatible con el aprovechamiento de la tierra, la protección del medio ambiente y las necesidades de desarrollo.
Promover la utilización eficiente, racional y sostenible de todos los tipos de bosques y de vegetación, comprendidos otros recursos de tierras y de bosques, mediante el desarrollo de industrias eficientes de elaboración de productos forestales, transformación secundaria con valor añadido y comercio de productos forestales, sobre la base de una ordenación sostenible de los recursos forestales y de conformidad con planes que incorporen el valor integro de los productos forestales madereros y no madereros;
Fomentar una utilización más eficiente y sostenible de los bosques y los árboles para lena y suministro de energía; Promover una utilización y una contribución económica más amplias de las zonas forestales, incorporando el turismo ecológico en la ordenación y planificación forestales.
Situación normativa témporo-espacial
Rige normativamente el sector la ley marco nº 13273 de Defensa de la Riqueza Forestal de 1948 (T.O. Dec. 710/95) que, en sus aspectos fundamentales continúa aún vigente y que propuso un sistema de adhesiones al que las provincias se han podido acoger adaptandola a sus particularidades regionales. En 1971 ya habían adherido al régimen de la ley todas las provincias. Luego de las modificaciones por intermedio de las leyes 14008 , 19989 , 19995 , 20531 , 21111 , 21990 , 22374 , a través del decreto 710/95 se aprueba el texto ordenado de la Ley de Defensa de la Riqueza Forestal. Como es sabido, también rige esta materia el Art. 41 de la C.N. que manda a las autoridades a proveer a la utilización racional de los Recursos Naturales y a la preservación del patrimonio natural y cultural.
El Programa Social de Bosques (PROSOBO)
Haciéndose eco de la preocupación internacional en la materia, en nuestro país se dispusieron una serie de acciones y organismos tendientes a cumplir adecuadamente con lo proyectado a nivel internacional para la protección de los bosques y áreas forestales.
Como parte de la Agenda Ambiental Nacional 2004-2007 se menciona este programa que fue creado por Decreto N° 1332/02 en el marco de las actividades del Consejo Nacional de Políticas Sociales que atendían la más aguda crisis de la historia nacional provocada por el colapso político-económico y social de diciembre del 2001.
El objetivo de su creación fue brindar asistencia técnica y financiera para obras de restauración y aprovechamiento sustentable de las masas forestales nativas, y para incrementar el área forestada nacional.
El proyecto validó una demanda de los gobiernos municipales, provinciales, y del sector no gubernamental muy superior a la respuesta financiera dada al presente por la SAyDS, producto de la carencia presupuestaria y el desfinanciamiento del bienio 2002-03. Como posible fuente de financiamiento a este organismo la Agenda Ambiental Nacional menciona una asignación extra-presupuestaria que parece conducente abordar a través de la creación de un fondo fiduciario con aportes de la banca estatal y el sector privado. También considera viable asignar pequeñas alícuotas de las retenciones agropecuarias y/o petroleras, o apelar a desgravaciones impositivas.
Avance de la agricultura sobre los bosques
Coincidimos con Bellorio Clabot en que a fin de evitar la destrucción de los suelos es imprescindible actuar sobre las causas que la provocan. Para eso, como dice este autor, una de las soluciones sería gestionar la repoblación de las tierras con recursos forestales . También conviene hacer mención a los recursos forestales como sumideros de carbono. Suscintamente diremos al respecto que la corteza de los árboles secuestra gases de efecto invernadero y, de ese modo, colabora con el no calentamiento global.
Actualmente quedaría aproximadamente un tercio de los bosques que la Argentina tenía a principios de siglo, situación potenciada por una falta de política de reforestación planificada que resulte adecuada.
Alerta la Agenda Ambiental Nacional que la expansión de los modelos agroindustriales ha provocado un avance de la producción en áreas marginales, aumentando la deforestación, poniendo en riesgo ecoregiones frágiles y acentuando la concentración de la producción, con el consecuente aumento de la vulnerabilidad económica y comercial, además del riesgo de daños irreversibles a los ecosistemas y también a la capacidad futura de seguir produciendo.
En este sentido una ulterior reversión de las condiciones que hoy posibilitan esa expansión, por ejemplo las climáticas, dejaría territorios económicamente deprimidos y con sus capacidades productivas dañadas hasta un punto de manera irreversible.
Esta cuestión pone en un plano critico la necesidad de intervención pública a los efectos de evitar daños potenciales sin alterar la capacidad actual de proveer una cobertura a los sectores más vulnerables de la sociedad. Para ello es preciso examinar los instrumentos regulatorios y los mecanismos de mercado que puedan lograr que ambos objetivos sean satisfechos simultáneamente.
El segundo encuentro en el que se ha analizado la Agenda (Tucuman – Julio 2004) menciona como plan a desarrollar en lo atinente a Bosques: “...Destacar la problemática de la deforestación como de máxima importancia, por sus implicancias en relación con la conservación y mejoramiento del suelo, la conservación de la biodiversidad y la prevención de desastres naturales...”
Dictado del Decreto 4519/03
En este marco la Prov. De Entre Rios mediante el dictado del decreto 4519/03 estableció la emergencia ambiental del bosque nativo y la diversidad biológica que lo conforma. Entre los fundamentos esgrimidos en ese decreto, podemos mencionar, los siguientes :
que la superficie con áreas boscosas y selvas ribereñas en Entre Ríos ha ido disminuyendo en forma alarmante en los últimos años, a niveles que comprometen los ecosistemas que en ellos se instauran con los riesgos predecibles que suponen;
que esos bosques y selvas bien conducidas contribuyen al bienestar socio-económico de los habitantes de Entre Ríos, a la vez que proveen un ambiente sano y placentero, derecho garantizado por la Constitución Nacional;
que con el ritmo actual de desmonte se terminará en breve con la escasa vegetación leñosa que aún subsiste, la que a su vez está diezmada y degradada en gran parte;
que gran número de especies registradas pocos años atrás ya no se encuentran, contribuyendo de esta manera a engrosar la tasa mundial de extinción de plantas y animales, estimada en setenta y cuatro (74) especies por día y veintisiete mil (27.000) por año.
Que esta tasa de extinción conducirá en poco tiempo a desertizar el mundo, incluyendo nuestra provincia;
que el árbol constituye el pilar de la moderna economía sustentable por los enormes beneficios que de él se derivan;
que la eliminación drástica de la flora nativa para realizar monocultivos constituye una práctica extremadamente perjudicial desde los puntos de vista fitosanitarios, sociales y económicos, puesto que producen daños catastroficos debido a la erosión del suelo, a la pérdida de fertilidad del mismo y a la contaminación con agroquímicos.
Que la tendencia actual de talar para realizar monocultivos es totalmente contraria a los principios de la naturaleza, la cual se basa en la diversidad para poder adaptarse tanto a cambios climáticos como a cuestiones sanitarias y patógenas;
que gran parte de los desmones que se realizan para efectuar agricultura son hechos en suelos marginales, en donde no existen suficientes antecedentes de producción sustentable de esos cultivos;
que el mantenimiento de las masas boscosas conserva las napas freáticas y regula el ciclo de las crecientes moderándolas;
que el régimen de las lluvias es mantenido por los bosques naturales; que el bosque que crece en las riberas de cursos de agua, llamado también Bosque en Galería, cumple una función primordial en la protección del suelo y evita la erosión de las costas;
Que las temperaturas extremas, tanto en verano como en invierno, son moderadas bajo la cobertura de los bosques;
Que la erosión y el escurrimiento son atenuados en gran medida por la cobertura boscosa, conservando los suelos;
Que como consecuencia de la tala de árboles nativos, el treinta y cinco porciento (35 %) de la superficie de Entre ríos está erosionada en distintos grados y es una de las provincias más severamente afectada por este proceso;
Que la fauna nativa tiene su hábitat en el bosque y en su mayoría desaparece el eliminarlo;
Que las copas de las árboles nativos de Entre Ríos interceptan en su justa medida la luz solar, impiden el recalentamiento del suelo, conservan la humedad y aumentan el volumen y calidad del forraje;
Que bajo su sombra se incrementa la materia orgánica y elementos químicos tales como el nitrógeno y el fósforo;
Que los pastos bajo la influencia del bosque son siempre de mejor calidad, con mayor valor proteico y digestabilidad, a la vez que persisten aún en épocas de sequía;
Que la evapotranspiración bajo las copas de los árboles es menor que a pleno sol, lo que disminuye el efecto de las sequías y estimula el desarrollo forrajero;
Que el suelo bajo los árboles se enriquece por el aporte constante de hojas, ramas, cortezas, flores, frutos y otros materiales y que los nutrientes extraídos del subsuelo son reincorporados a la superficie.
Dictado del Decreto 1317/04
Si bien no se modificaron las condiciones fácticas que aconsejaron la medida y tampoco el Gobierno entrerriano estableció un Plan de Preservación, Recomposición y Sustentabilidad del Bosque Nativo de Entre Ríos tal como lo indicaba el art. 4 del decreto 4519/03 , el 01-04-04 se dicta el decreto 1317/04 que deroga los Decretos 4519 y 4785/03 dejando sin efecto la declaración de emergencia ambiental de sustentabilidad ecológica, social y productiva del Bosque Nativo en la Provincia de Entre Ríos, retrotrayendo las cosas al estado jurídico institucional anterior a la declaración de la emergencia ambiental .
No debe escapar al análisis del presente que los funcionarios que están al frente del gobierno provincial en la actualidad, y que han generado el decreto 1317/04 , son de signo político opuesto a quienes gobernaban la provincia al momento del dictado del decreto 4519/03 que estableció la emergencia ambiental del bosque nativo y la diversidad biológica que lo conforma. En este punto es imprescindible hacer mención a que el obligado por un acto propio es quien detenta la función generadora del acto sin importar si se trata o no de la misma persona física.
Tomando esto en cuenta es natural que, a pesar de que el gobierno provincial cambió de signo político, la parte actora mencione como fundamento de su reclamo la Teoría de los actos propios y considere que el decreto 1317/04 contradecía los fundamentos que el propio gobierno provincial había expresado en el dictado del decreto 4519/03 .
AMPARO AMBIENTAL
Pasando a analizar el art. 30 de la Ley 25675, en su última parte, podemos leer “...Sin perjuicio de lo indicado precedentemente, toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo...”. Es interesante el análisis que de este tramo hace Nestor P. Sagües quien, tomando literalmente la letra de la ley, manifiesta que el amparo ambiental previsto en la Ley General del Ambiente se presenta como un instrumento para solicitar de las autoridades jurisdiccionales la represión de actos lesivos y no como un remedio para la prevención de los mismos . A este respecto debemos decir que el autor no niega la posibilidad de plantear amparos ambientales preventivos, sólo que los circunscribe normativamente a los Art. 41 y 43 de la C.Nac. y a las leyes locales en materia procesal y de amparo. De todos modos, haciendo un análisis más omnicomprensivo y tomando en cuenta el saludable principio de la ley más benigna a la protección del ambiente como motor de una prosperidad sostenible , surge claramente la conveniencia de favorecer la vía del amparo como una herramienta rápida y eficaz para prevenir posibles daños ambientales futuros como así también para reparar daños ya producidos.
Tal como quedó dicho, los actores plantearon acción de amparo ambiental a fin de solicitar el mantenimiento de la emergencia ambiental del bosque nativo y la diversidad biológica que lo conforma establecido por el ejecutivo provincial mediante el decreto 4519/03.
En cuanto a los remedios de emergencia es significativo, a los efectos de la protección del ambiente y a las posibilidades que los tribunales otorgan a este fin, un pronunciamiento de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires en el que se entiende que \\\"...La prevención del daño plantea un problema de tutela preventiva tendiente a impedir la realización posible de los daños ya que, cualquiera sea su fuente, deben ser evitados y cuando se trata de la protección de intereses difusos, la tutela inhibitoria adquiere una especial significación, y que ante el menoscabo actual o potencial de aquellos, es procedente una pretensión cautelar o principal, teniente a hacerlo cesar o evitarlo....\\\" . De este modo se otorga virtualidad al principio precautorio ya que “...cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente...”
Es en ese contexto en el que se analizará lo que indica la legislación entrerriana sobre el Amparo Ambiental. La ley 8369 de procedimientos constitucionales de la provincia de Entre Ríos modificada recientemente por la ley 9550/04 indica, con respecto a esta figura, que procederá la acción de amparo ambiental contra cualquier decisión, acto hecho u omisión de autoridad administrativa, judicial o legislativa en ejercicio de funciones administrativas: funcionario, corporación o empleado público provincial o municipal, o de un particular; sea persona física o jurídica que en forma ilegítima, lesione, restrinja, altere, impida o amenace intereses difusos o colectivos de los habitantes, en relación con la preservación, protección y conservación del medio ambiente, tales como la conservación del aire, el agua, el suelo, la flora, la fauna y el paisaje: la preservación del patrimonio histórico, cultural, artístico, arquitectónico y urbanístico: la correcta elaboración, almacenamiento, transporte y comercialización de mercaderías destinadas a la población, el manejo y disposición final de residuos; la tutela de la salud pública y en general, en defensa de los valores del ambiente reconocidos por la comunidad.
A fin de clarificar algo el concepto, tomemos la explicación de VOCABULARIO MEDIOAMBIENTAL Pequeño Diccionario Jurídico Ambiental por Néstor A. Cafferatta en www.cima.org.ar, quién manifiesta que “...del debate doctrinario suscitado alrededor de la naturaleza jurídica del amparo constitucional, hay quienes sostienen que se dió paso a un amparo distinto, nuevo, liberado de todo condicionamiento (Rivas), otros en cambio afirman que los recaudos de admisibilidad del amparo no han variado, (Barra, con otros argumentos Sanmartino, Canda, Gelli, Palacio de Caeiro) respecto de las leyes que lo regulan., constituyendo el amparo un remedio excepcional, heroico, solo admisible en condiciones de extrema urgencia y necesidad. Sin embargo, la mayoría de los autores postulan una interpretación más amplia de los alcances del amparo constitucional, y en especial del concepto del vocablo “afectado” como legitimado para obrar en las causas de amparo colectivo o en los que estuvieren en juego derechos de incidencia colectiva, dentro de los cuales se inscribe el derecho ambiental (Palacio, Sabsay, Gordillo, Spota, Cassagne, Lago, Zannoni). Para ello hay quiénes consideran que, en base a estos derechos, debe encontrarse en el ecocentrismo o Estado Ecológico del Derecho (Quiroga Lavié). Que el amparo es el medio tuitivo más ajustado para los derechos difusos (Gozaíni). Corresponde admitir una legitimación individual y colectiva de categoría o clase. Así, se considera que a partir de la constitucionalización del amparo la existencia de acciones administrativas - vías previas - no constituye una causal de inadmisibilidad del mismo.”
Admisibilidad del amparo como vía idónea para el planteo
A modo de introducción al tema podemos decir, coincidiendo con las Dras. Romina Picolotti y Sofia Bordenave ( “La Justiciabilidad del derecho ambiental desde una perspectiva de Derechos Humanos” en www.cedha.org.ar), que la protección del medio ambiente supera en muchos casos las posibilidades de la estructura administrativa de los Estados y por ello requiere de los ciudadanos un rol de cuidado y defensa que involucra tanto derechos como deberes. De este modo se tornaría real la acción legal protectora del ciudadano ante la destrucción o inminente destrucción del ambiente que lo rodea. La protección del medio ambiente puede ser producto de acciones que tienen como objetivo prevenir o reparar daños causados a una persona o grupos determinados o bien acciones que pretenden tutelar los intereses colectivos basados en el derecho a un medio ambiente sano. Hasta aquí las Dras Picolotti y Bordenave nos situaban en la problemática del individuo frente a su deber de protección del ambiente. En el particular podemos mencionar la importancia que reviste la defensa de los derechos de incidencia colectiva, entre los que por supuesto se cuenta la proteccion del ambiente, y la necesidad de que la legitimación para iniciar las acciones protectivas sea lo más amplia posible. De ese modo todo tipo de acciones que se planteen en defensa del ambiente argumentando un interés legítimo (por caso, ser vecino de la zona) deben tener buena acogida fundamentalmente basados en los artículos 41 y 43 de la C.N. y en los principios ambientales establecidos en el art. 4 de la LGA 25675.
Inexistencia de otros remedios idóneos como requisito de admisibilidad del amparo
El Art. 3° de la ley provincial 8369 de procedimientos constitucionales – modificada recientemente por la Ley 9550/04 – declara la inadmisibilidad de esta vía solo en los supuestos en que existiera otro remedio judicial más idóneo, que permita la protección del interés de que se trate. En este tema seguimos a Gozaíni quien manifiesta que “...no sería la existencia de otra vía la que cerraría indefectiblemente el paso hacia el amparo, sino la ineptitud de ella la que lo habilita, de modo tal que, la aptitud o ineptitud de las vías paralelas como manera de juzgar la viabilidad del amparo, dependerá del caso concreto ante el cual habrá de analizar si situaciones de urgente necesidad en obtener la protección buscada o la inminencia del daño, tornan ilusoria la protección significada por aquellos caminos...”. Es decir que se debe juzgar no meramente la existencia de vías alternativas sino que deberá merituarse si dicha vía brinda tanta celeridad en la protección del derecho afectado como el remedio del amparo. Si se toma en cuenta que la resolución total del problema es el verdadero fin de la acción protectiva del sistema jurisdiccional, el planteo de medidas cautelares no alcanzaría para obstruir la vía del amparo en tanto no soluciona el fondo de la cuestión, por tratarse de un remedio provisorio.
La parte actora argumenta, como sustento de la idoneidad del amparo como vía para efectivizar su reclamo, el hecho de que el proceso de deforestación se agravaría atento la falta de estudios de impacto ambiental y su evaluación en dos escenarios muy especiales y concretos: el modelo agrario vigente en la provincia y los efectos de la derogación del decreto Nro. 4519 que posibilita la continuidad de la normativa que facilitó los efectos adversos sobre la diversidad biológica y cultural. De este modo explicitan la necesidad de un proceso rápido en los términos del Art. 43 de la C.N.
Aplicación directa de principios y articulado de la ley gral. Del ambiente. (25675)
Podemos, para iniciar el tratamiento del tema, realizar una pregunta que puede guiar el desarrollo del escrito: ¿Es imprescindible que la provincia dicte una regulación complementaria o, si no lo hace, puede el juez entender que la ley es completa ya que no fue complementada?
En este punto manifiestan los actores en su libelo de inicio que “... A) Cabe destacar finalmente, que no se ha desarrollado ninguna evaluación de estudios de impactos ambientales que analice los efectos ambientales y sociales de la perdida de vigencia del Decreto 4.519/03, lo que sin dudas determinará un profundo agravamiento de la emergencia real y la crisis ambiental de la diversidad biológica del bosque nativo. B) Menos aún, la provincia ha contratado estudios de impacto socioambiental (EIA) del modelo agrario vigente y en fuerte expansión sobre sus recursos naturales aquí tratados y gravemente vulnerables. Más aún, no cuenta con un área específica en el ámbito de la máxima autoridad ambiental de la Provincia, de evaluación independiente de los EIA .
Hágase notar que la modalidad referida a los estudios de impacto ambiental tiene su origen normativo en los artículos 11 a 13 de la Ley General del Ambiente , una de las leyes de presupuestos mínimos que, según el Dr Carlos Silva, en trabajo publicado por el Cofema, que la Nación puede, excepcionalmente, establecer procedimientos administrativos en materia ambiental, siempre y cuando su observancia resulte un requisito ineludible, indispensable y necesario para asegurar la protección del medio ambiente. Entiende el Dr. Silva que es razonable establecer, como presupuesto mínimo, la obligatoriedad del procedimiento administrativo de la evaluación del impacto ambiental previa incluyendo previsiones sobre condiciones mínimas y actos administrativos mínimos que deberán observarse uniformemente en todo el territorio de la Nación . Las provincias pueden establecer, a su vez, reglamentaciones que complementen lo que debería ser el procedimiento uniforme para todo el país, dado su rol de autoridad de aplicación.
Para intentar esclarecer un poco más la naturaleza de las leyes de presupuestos mínimos podemos tomar como referencia el artículo 149.1.23 del texto constitucional español que otorga competencia exclusiva al Estado Nacional sobre la legislación básica protectiva del medio ambiente y reserva a las Comunidades Autónomas normas adicionales de protección. Al respecto, en un fallo del Tribunal Constitucional (S.T.C. 170/1989, 19 de octubre, F.J.2), establece este alto tribunal que “...El sentido del texto constitucional es que las bases estatales son de carácter mínimo y, por lo tanto, los niveles de protección que establecen pueden ser ampliados o mejorados por la normativa autonómica...”
De la lectura pura de nuestra Constitución Nacional no podemos establecer un criterio determinante en cuanto al alcance preciso de la delegación de las provincias a la nación en materia ambiental. Sin embargo leemos que las normas de presupuestos mínimos no deben alterar las jurisdicciones locales. En esto se pueden leer dos cosas importantes, a saber:
a. Las leyes que la nación puede dictar en materia ambiental son las denominadas “de presupuestos mínimos”, o sea que no existe una delegación de competencias directa, como por ejemplo es la que surge del Art. 75 inc. 12, sino que en los temas ambientales podríamos decir que la competencia en materia legislativa es concurrente.
b. Las leyes de presupuestos mínimos no podrían alterar las jurisdicciones locales. Ante esta mención cabe preguntarse si podría la ley de presupuestos mínimos establecer cuestiones procesales respetando la jurisdicción local. No parece ser de buena técnica legislativa esta posibilidad ya que no sería fácil justificar la incorporación de cuestiones procesales como presupuesto mínimo de protección. Por oposición, el establecimiento de procedimientos administrativos uniformes (por ejemplo la Evaluación de impacto ambiental) no violentaría las competencias provinciales si estos procedimientos administrativos son razonables para la protección adecuada del ambiente.
Podemos mencionar, tal como lo hacen Lopez Alfonsín y Tambussi en la recopilación realizada por Agustín Gordillo, que el artículo 41 es operativo en cuanto a su contenido. Manifiestan los prestigiosos juristas que “...es obligación de los jueces desplegar un activismo judicial garantizador que haga operativas y aplicables las exigencias de preservación y proveer a la protección del medio ambiente...”
Los contenidos y los alcances de las “normas de presupuestos mínimos” deben respetar nuestra Constitución Nacional que establece que la posibilidad legisferante del Estado Nacional es la excepción y no la regla. De todos modos, siguiendo a los autores anteriormente nombrados, la operatividad del art. 41 de nuestra Constitución Nacional remediaría cualquier falencia legislativa en ese tópico.
Los presupuestos son doblemente mínimos ya que la Nación está constreñida a legislar sólo con ese alcance, por expreso mandato constitucional, y porque sobre las materias legisladas habrá de observarse un cumplimiento obligatorio en toda la Nación . De allí que las provincias puedan establecer obligaciones y derechos que propendan a una protección ambiental superadora , pero nunca podría autorizar medidas cuyo stardard de protección sea menor a los presupuestos mínimos establecidos por ley del Congreso de la Nación.
¿Inconstitucionalidad o no del Decreto 1317/04?
Sentadas esas bases corresponde analizar la resolución del fallo en lo que respecta a la inconstitucionalidad que los actores solicitaron del decreto en cuestión.
Es interesante tomar las palabras de la Sra. Jueza al analizar el caso. En primer lugar hace mención a las normas legales vigentes en la materia que rigen el caso y conforman la legislación ambiental. Tuvo presente los arts. 41, 43 y 124 de la C.N.; art. 5 y 6 de la Constitución de la Provincia; Ley de Procedimientos Constitucionales (Cap. V) -N§ 8369- reglamentaria de los arts. 25, 26 y 27 de la C.P.; las Leyes Nacionales 24.375 -Aprobatoria del Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica- 25.675 y 25.831; Ley 13.273 (Ley 3623) -de Riqueza Forestal- y su Dec. Regl. Nº 710/95 PEN, en tanto no se opongan a la Ley General del Medio Ambiente -25.675-; Ley Provincial 9092 -arts. 2 y 3- Pacto de San José de Costa Rica.
Luego, analizando el Decreto Nº 1317/04, manifiesta que “...no cuadra sino concluir que la innovación en la materia que éste dispone y tal como se estructura el régimen transitorio que deber regir hasta que se cuente con las normas legales que instrumenten la política ambiental en la provincia, no aparece satisfacer la finalidad legal ni asegurar en modo alguno eficazmente los presupuestos mínimos para la protección del medio ambiente, ni garantizar adecuadamente ‘...la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica...’ conforme el mandato constitucional y legal previsto en el art. 41 de la C.N. y la LGMA, resultando arbitrario...”
Más adelante advierte que las disposiciones del decreto cuestionado no atienden a la finalidad legal emergente, en particular del art. 41 de la C.N. y de la Ley 25675, deviniendo irrazonables, arbitrarias y por tanto ilegítimas en los términos del art. 43 de la C.N. Manifiesta a su vez que el dictado del Decreto Nº 1317/04, “...instauró un régimen que involucra al bosque nativo entrerriano, con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta al desconocer -ante la carencia de los estudios pertinentes- el impacto ambiental que tendrá su decisión de proseguir con la actividad de desmonte en la provincia en las condiciones en que se prevé autorizar, máxime considerando el grave estado ambiental del bosque nativo entrerriano y la ausencia de toda legislación provincial que regule la materia, en abierta inobservancia de los límites constitucionales, amenazando de este modo los intereses difusos y colectivos invocados y lesionando en consecuencia los derechos y garantías reconocidos en el art. 41 de la Constitución Nacional a todos los habitantes del país, de gozar del ‘...derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras’...\\\" (art. 41 C.N.)
Ahora bien, a pesar de todos estos argumentos que parecen indicar una sóla salida que sería declarar la inconstitucionalidad del decreto, eso no ocurrió ya que Su Señoría entendió que la declaración de inconstitucionalidad no era necesaria para la resolución del tema en cuestión.
De todos modos podríamos decir que los argumentos vertidos por la señora jueza son lo suficientemente elocuentes como para que entendamos que es difícil sostener la constitucionalidad del decreto. A este respecto conviene decir que, independientemente de su necesariedad para la resolución del caso, hubiera sido mejor declarar la inconstitucionalidad y de ese modo reforzar la faz protectiva y lograr un más amplio pronunciamiento en defensa de la diversidad biológica.
Conclusiones
En principio es conveniente dividir las conclusiones en varios aspectos, a saber:
Legitimación activa para iniciar la acción: Quedó dicho que los actores se presentaron, tambien, en calidad de vecinos. La provincia no controvirtió que en esa calidad plantearan el reclamo y la Sra. Jueza admitió el amparo. Esto supone una adopción a la tesis amplia de legitimación procesal que no sólo requiere una afectación cierta y directa, presente o futura sino que admite la presentación del amparo basado en el interés genérico del vecino. Esto es sumamente importante dada la amplitud de legitimación que esto supone.
Amparo como vía idónea de reclamo: Dijimos que para determinar la idoneidad se debe juzgar no meramente la existencia de vías alternativas sino la celeridad que ofrecen para la protección del derecho afectado. Si se toma en cuenta que la resolución total del problema es el verdadero fin de la acción protectiva del sistema jurisdiccional, el planteo de medidas cautelares no alcanzaría para obstruir la vía del amparo en tanto no soluciona el fondo de la cuestión, por tratarse de un remedio provisorio. Para reforzar la idea hemos dicho, tomando en cuenta el saludable principio de la ley más benigna a la protección del ambiente como motor de una prosperidad sostenible, que surge claramente la conveniencia de favorecer la vía del amparo como una herramienta rápida y eficaz para prevenir posibles daños ambientales futuros como así también para reparar daños ya producidos.
Operatividad de Leyes de presupuestos mínimos: El fallo recoge una importante doctrina actual que otorga, a falta de legislación local complementaria, operatividad a los principios enunciados en la Ley General del Ambiente. Podemos mencionar, por caso, el principio precautorio que, como se sabe, inhibe al funcionario administrativo o judicial de pretextar ausencia de información o certeza científica a fin de postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente. En la sentencia se confirma esta postura ya que dice “...Es oportuno asimismo recordar la vigencia expresa de los principios que gobiernan la interpretación de la legislación que instrumenta políticas ambientales, en particular los principios de PREVENCION, PRECAUTORIO y de SUSTENTABILIDAD (art. 4, LGMA)...”
Declaración de Inconstitucionalidad: Quedó dicho más arriba que los argumentos vertidos por la señora jueza son lo suficientemente elocuentes como para que entendamos que es difícil sostener la constitucionalidad del decreto. A este respecto conviene decir que, independientemente de su necesariedad para la resolución del caso, hubiera sido mejor declarar la inconstitucionalidad y de ese modo reforzar la faz protectiva y lograr un más amplio pronunciamiento en defensa de la diversidad biológica.
Si bien la resolución del caso no requiere específicamente la declaración de inconstitucionalidad y tomando en cuenta que esta declaración debe ser la última ratio de los pronunciamientos jurisdiccionales, este es un caso en el cual se imponía una resolución ejemplificadora ya que se trata de una acción del gobierno de la provincia que desconoce la emergencia ambiental prevista en un decreto del mismo ejecutivo provincial y, sin tomar en cuenta los principios establecidos en la Ley 25675, autoriza el desmonte sin estudios de impacto ambiental que determinen la probable afectación al medio que esta actividad provocaría. De todas formas estamos frente a un pronunciamiento judicial por demás auspicioso ya que se enrola en la línea protectiva del medio, haciendose eco de la Ley General del Ambiente y toma una postura amplia en cuanto a la legitimación para el planteo del amparo ambiental, dándole de este modo el verdadero alcance de instrumento de protección ambiental al que puede recurrir cualquier ciudadano en defensa del medio.
Foto tomada de: www.urru.org/fotos/200212200301_ecologia3.htm
